Consultas en las reformas constitucionales latinoamericanas, por Julio Echeverría
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El Ecuador, al igual que el resto de América Latina, ha cerrado el año 2020 envuelto en una crisis de incertidumbre frente al futuro inmediato. La presencia incontrolable del covid-19 instala una conjunción de crisis sanitaria y económica que se retroalimenta peligrosamente: mientras más incontrolable se vuelve la crisis sanitaria, más se afecta la economía; mientras esta se agrava, más se complica la operación de control de la pandemia.
Si bien el covid-19 puede afectar a todos sin reconocer diferencias de clase, edad o género, perjudica principalmente a aquellos sectores más vulnerables de la economía, a los trabajadores por cuenta propia que viven en la informalidad y en la sobrevivencia que caracteriza a las aglomeraciones urbanas.
Esta doble dimensión de la crisis termina por afectar al entramado político institucional; el fenómeno de la corrupción se incrementa y aprovecha el desarreglo social y económico, llegando a comprometer a los actores políticos.
El involucramiento de la clase política en la corrupción hace que la política misma y sus instituciones (partidos, asambleas o congresos y los mismos ejecutivos) ingresen en una espiral de deslegitimación incontrolable.
En Ecuador, la popularidad del Presidente —pero también de la Asamblea Nacional— no llega a los dos dígitos; en el Perú se asistió recientemente a un golpe parlamentario que sustituyó al presidente Vizcarra; mientras, en Chile se aprobó vía consulta el llamado a una asamblea constituyente.
En Ecuador, un considerable sector de ciudadanos agrupados en torno al Comité ciudadano para la institucionalidad democrática, ha recogido más de tres mil firmas para lograr que se apruebe la convocatoria a una consulta popular. Esta buscaría introducir radicales transformaciones en la Constitución vigente, que fue diseñada a medida del expresidente Rafael Correa y de su agrupación Alianza País.
Esta propuesta de consulta pasó por el filtro de la Corte Constitucional, pero ha recibido resistencias y entorpecimientos en el trámite legislativo, en particular al tratar de eliminar un aspecto sustancial como es la introducción de una segunda cámara en la actual Asamblea Nacional monocameral.
¿Puede la doble cámara contribuir a revertir la crisis de eficacia y legitimidad del sistema político? ¿Cómo puede reducir la tendencia a la concentración de poder en el ejecutivo propia del hiperpresidencialismo, sin que ello signifique obstrucción o bloqueo decisional? ¿Puede la lógica deliberativa perfeccionarse al pasar por un doble filtro de discusión en la formación de leyes y en la fiscalización y control a la gestión de gobierno?
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En la propuesta planteada, el senado o segunda cámara apunta hacia la abstracción institucional. Incentiva la mirada de largo plazo, la visión estratégica; en esta línea, complementa a la representación territorial que se expresa en la elección de asambleístas provinciales y que se especifica en la cámara baja. El senado aparece como órgano reflexivo, esto es: detiene con su poder de veto las decisiones apuradas condicionadas por la presión coyuntural y obliga a repensarlas; devuelve a la cámara baja y la obliga a rediscutir la ley aprobada inicialmente, una función de freno que, sin embargo, no puede convertirse en bloqueo; la cámara alta no estaría obligada a aprobar nuevamente la versión rediscutida por la cámara baja.
La cámara alta, por su lado, puede dotarse de mayor legitimidad al abanderar los intereses generales frente a los intereses de partido y, al mismo tiempo, contribuir a la calidad en la formación de leyes; añade así valor a la gestión de la política inmediata, lo cual supone la diferenciación de competencias entre ambas cámaras.
Parecería ser que las intenciones de detener la posibilidad de la convocatoria a consulta por parte de la legislatura ecuatoriana obedecen al temor de que pueda afectar el actual statu quo del sistema de partidos. El temor a la modificación de una institucionalidad —que podría ser funcional a una modalidad de reproducción del sistema de partidos— que es la de los arreglos clientelares por el carácter de representatividad local y provincial que caracteriza al actual sistema representativo.
Se trata de un sistema que quiere aparentar alta representatividad de la base social, mientras deja la dirección estratégica de la política a la concentración inapelable del hiperpresidencialismo, que en el caso ecuatoriano se ha demostrado responsable de la corrupción sistémica.
En ambos casos, tanto en Chile como en Ecuador, se combinan modalidades de democracia directa (las consultas) con democracia representativa (asambleas). La consulta directa adviene cuando se trata de casos excepcionales o extraordinarios que no están plenamente definidos en las cartas constitucionales, como acontece en el caso ecuatoriano, o cuando las posibilidades deliberativas de la representación, no producen resultados y lo que hacen es producir bloqueos decisionales, como sería el caso chileno.
En ambos casos, el acudir a la consulta obedece a la necesidad de contar con una mayor carga de legitimidad de origen o para ratificar un curso futuro establecido por la presión social, como sería el caso chileno, o cuando se considera que la misma consulta podría producir un nuevo curso de reforma, como es la suposición del Comité ciudadano, en el caso del Ecuador. Conviene, en todo caso, pensarlas como funciones complementarias y no como funciones alternas.
Las dos reformas, la chilena como la ecuatoriana, apuntan a conjugar de manera más adecuada los dos desafíos que caracterizan a todo sistema político: su legitimidad y su eficacia. En ambos casos, el acudir a propuestas de reforma institucional mediante el proceso de consulta nos remite a discernir sobre el rendimiento del sistema. En ambos casos, se juega la institucionalidad del sistema político, al discutir reglas pactadas válidas para todo actor político, más allá de su orientación ideológica o programática, una institucionalidad donde se realice el imperativo de protección y profundización de la democracia.
La situación es enormemente paradójica: la democracia directa puede ser un importante instrumento de innovación política, a condición de que se logre realmente fortalecer la capacidad decisional de la representación política.
Julio Echeverría es Sociólogo y profesor de la Universidad Central del Ecuador (Quito). Doctor en Sociología por la Università degli Studi di Trento (Italia). Especializado en análisis político e institucional, sociología de la cultura y urbanismo.
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