La crisis brasileña del semipresidencialismo, por André Borges y Adrián Albala
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Desde el retorno a la democracia en 1985, Brasil ha tenido dos presidentes destituidos por juicio político. Además, el país ha experimentado una acelerada erosión de la autoridad presidencial en los últimos años, en medio de un escenario de permanente inestabilidad política. En este contexto, se ha propuesto la adopción del semipresidencialismo como una reforma capaz de paliar las deficiencias del modelo presidencialista de coalición, asegurando una mejor gobernabilidad, gobernanza y estabilidad política.
En un régimen semipresidencialista, en teoría, la existencia de una jefatura de gobierno ejercida por un primer ministro dependiente de la confianza de la coalición gobernante garantizaría una mayor responsabilidad política de los partidos. En el caso de la primera, el gobierno tendría que contar con la confianza de la coalición de gobierno para garantizar una mayor responsabilidad política de los partidos. En otras palabras, este sistema evitaría el largo y traumático proceso de impeachment, el único método posible para sustituir al jefe de gobierno en el presidencialismo entre elecciones.
En contraposición a estos argumentos optimistas que han sido presentados por los líderes de los partidos, los ministros del STF y algunos politólogos sugerimos que es necesario considerar los riesgos que conlleva el cambio del sistema de gobierno.
En nuestra opinión, la adopción del semipresidencialismo no resolvería el principal defecto de la combinación institucional brasileña: la persistente divergencia entre los resultados de las elecciones presidenciales y del Congreso.
De hecho, incluso cuando son elegidos con una amplia mayoría del voto popular, los presidentes comienzan sus mandatos contando con una estrecha base partidista en ambas cámaras del Congreso. Por ello, los presidentes deben recurrir a la formación de coaliciones amplias y a menudo ideológicamente heterogéneas. Este proceso suele comenzar en el periodo preelectoral con la formación de grandes coaliciones.
Si se mantienen estas características, la adopción del semipresidencialismo obligaría a los presidentes a nombrar, por regla general, primeros ministros de otros partidos, o incluso de partidos ideológicamente distantes, lo que podría provocar conflictos intracoalición en el seno del Ejecutivo. En el peor de los casos, tendríamos la situación de cohabitación, en la que un presidente en minoría se ve obligado a convivir con un primer ministro de la oposición y un gabinete en el que el partido del presidente no está representado.
No obstante, hay que tener en cuenta que, incluso cuando no hay convivencia, no se descarta la posibilidad de competencia y conflicto. Por ejemplo, entre un primer ministro que decide aprovechar la visibilidad del cargo para presentarse a las próximas elecciones contra un presidente que es candidato a la reelección. En otras palabras, los recientes conflictos que hemos observado entre presidentes y vicepresidentes se trasladarían al propio gobierno, produciendo un Ejecutivo bicéfalo.
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Esta situación es relativamente común en Francia, por ejemplo, donde en los últimos años hemos observado escenarios de competencia entre presidente y primer ministro: por ejemplo, entre Hollande y Valls, o entre Sarkozy y Fillon. Nótese que en estos casos el presidente y el primer ministro eran incluso del mismo partido.
Modelos de semipresidencialismo
Existen dos grandes modelos de semipresidencialismo: el formato en el que el primer ministro y la mayoría legislativa son dominantes –»premiê-presidencialista»–, como en Irlanda y Portugal; y el formato en el que el presidente es dominante «presidente-parlamentarista», como en Francia, Perú y algunos países de Europa del Este. En el primer caso, el presidente tiene la facultad de nombrar al primer ministro, pero no tiene la facultad de destituirlo y hacer caer el gabinete. En el segundo caso, la prerrogativa de destituir al primer ministro y al gabinete se comparte entre el presidente y el parlamento, y el presidente sigue teniendo (en muchos casos) la posibilidad de disolver el parlamento.
Esta diferencia de formato tiene implicaciones en la actuación y el comportamiento del gobierno. Así, en el primer modelo el gabinete depende solo de su base parlamentaria, mientras que en el segundo caso existe una doble dependencia, que puede llevar a sucesivas sustituciones en la jefatura del gobierno o a la inestabilidad gubernamental, como ha ocurrido en Ucrania y Rumanía.
No es de extrañar, pues, que los semipresidencialismos en formato «premier-presidencialista» tiendan a funcionar mejor. De hecho, el sistema con un presidente dominante tiene una tendencia intrínseca al conflicto intragubernamental.
El conflicto en el sistema semipresidencialista
El grado de conflicto en el sistema semipresidencialista también puede estar influido por el alcance de los poderes legislativos del presidente. En el escenario de la cohabitación, por ejemplo, un presidente con poderes de veto, de decreto y de iniciativa exclusiva puede recurrir a sus prerrogativas constitucionales para obstaculizar la aplicación de la agenda del gobierno.
La literatura comparativa demuestra, en efecto, que los países semipresidencialistas con presidentes dotados de amplios poderes legislativos experimentan conflictos intraejecutivos con mayor frecuencia, lo que a su vez se traduce en mayores tasas de rotación ministerial y gobiernos más efímeros. En un reciente artículo que se publicará en la revista Government and Opposition, André Borges y Pedro Ribeiro han demostrado que el aumento de la autoridad legislativa presidencial en los regímenes semipresidenciales se asocia con menores índices de disciplina de partido. Además, el semipresidencialismo solo produce un comportamiento más disciplinado de los partidos cuando los presidentes son débiles en cuanto a prerrogativas legislativas.
En este contexto, es necesario considerar que las reformas institucionales no se hacen ex nihilo sin tener en cuenta los contextos sociológicos e institucionales preexistentes. Así, la eventual adopción del sistema semipresidencial en Brasil tendrá que responder a las preguntas de qué modelo implementar (primer ministro dominante o presidente dominante) para alcanzar un difícil consenso entre actores con intereses divergentes (por ejemplo, los partidos con vocación presidencialista perderían poder con ese cambio, mientras que los partidos especializados en disputas congresuales y subnacionales ganarían poder).
En un escenario de creciente polarización de las élites parlamentarias y de altísima fragmentación de los partidos, no hay que minimizar los riesgos de que una reforma de este tipo produzca un verdadero «Frankenstein» institucional.
En otras palabras, la implantación de un sistema semipresidencialista en Brasil se asemeja al efecto lampedusa, magistralmente presentado en la película Il Gattopardo, de Lucchino Visconti, que puede resumirse en esta frase: cambiar todo para que nada cambie.
André Borges es cientista político. Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Brasilia. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Oxford y Master en Administración Pública – UFBA (2001)
Adrián Albala es cientista político. Profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Brasilia (UnB) y Coordinador del MBA en Políticas Públicas de dicha universidad. Doctor en Ciencia Política por la Universidad de la Sorbona (París).
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