La deuda pública y el cambio climático, por José Fernández Alonso y Leonardo E. Stanley
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Durante los últimos años, la crisis climática se ha manifestado mediante eventos climáticos extremos. Pero desde una perspectiva menos tangible como la económica, los efectos de la crisis climática y las alteraciones en los patrones climáticos globales deben ser tenidos en cuenta cada vez más en los planes de desarrollo, ya que afectan toda proyección de largo plazo. Las inundaciones, los tornados o las sequías afectan cada vez más el crecimiento de las economías lo cual impacta en las finanzas públicas y en la deuda emitida por los gobiernos.
El riesgo climático y los costos de endeudamiento
El cambio climático está generando, aún de modo incipiente pero irrefrenable, significativos ajustes en las percepciones de los tenedores de instrumentos de deuda soberana, al asociar cada vez más las probabilidades de un default a las vulnerabilidades de los Estados al riesgo climático. Bajo esta lógica, los países más expuestos comienzan a registrar un mayor costo de endeudamiento (spread). De igual manera, se presume que, bajo este escenario de riesgo omnipresente, aquellos Estados que reducen su vulnerabilidad —invirtiendo en adaptación, por caso— obtienen mejores condiciones de acceso al financiamiento.
Esto se refiere al riesgo físico asociado al cambio climático, pero los operadores en los mercados de deuda soberana han comenzado a reparar también sobre el riesgo de transición o riesgo financiero. Dicho riesgo se asocia al problema de los activos varados: la pérdida en valor de los bienes intensivos en carbono. Así, una inversión en el sector hidrocarburífero puede terminar incrementando el costo de endeudamiento soberano.
Pese a todo, las estrategias de recuperación post-pandémica siguen descansando en proyectos de explotación no convencionales, como Vaca Muerta en Argentina, o en reincidiendo en la exploración de petróleo en áreas de alta biodiversidad como en el caso de Yasuni en Ecuador. En este contexto, avanzar en la dirección de dotar recursos públicos a sectores intensivos en carbono puede resultar financieramente riesgoso.
La dramática convergencia de la crisis pandémica, de endeudamiento soberano y climática, ha suscitado que durante los últimos meses se reciclaran iniciativas de canjes de deuda —swaps— por naturaleza, por acciones climáticas. Propulsadas desde diferentes espacios político-académicos, las propuestas procuran dar respuestas a la Iniciativa de Suspensión de Servicios de la Deuda (DSSI, por sus siglas en inglés) resuelta en el marco del G20 en abril de 2020.
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Esta, preveía la suspensión de los pagos de capital e intereses de deuda de los países más pobres a acreedores estatales bilaterales entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2020. Pero al limitarse a los países catalogados como “menos desarrollados”, la DSSI no ha tenido en cuenta a los países de ingresos medios. La iniciativa tampoco genera incentivos para redireccionar los fondos suspendidos —no condonados, por cierto— hacia la transición post-carbónica.
Sin lugar a dudas, la propuesta presentada en forma conjunta por referentes de la Fundación Heinrich Böll, del Centro de Finanzas Sostenibles de SOAS de la Universidad de Londres y el Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston fue la que mayor repercusión cobró en el ámbito de los gobiernos nacionales, instituciones internacionales, think tanks y académicos en general.
Ante un escenario marcado por la escasez de recursos fiscales y la amenaza del estallido de crisis de deuda en cadena, esta ambiciosa propuesta fue titulada Alivio de la Deuda para una Recuperación Inclusiva y Verde. Su principal objetivo es desafectar parte de los recursos financieros comprometidos al pago de la deuda soberana y destinarlos al financiamiento de un programa de transición a gran escala.
La selección de los actores participantes estaría atada a la sostenibilidad de la deuda de los mismos, análisis en la que deberían considerarse los riesgos climáticos. Bajo el esquema propuesto, el proceso de renegociación de los compromisos financieros soberanos implicaría una quita sobre la deuda original —en manos de acreedores públicos y privados— y la emisión de nuevos bonos (Green Recovery Bonds), proceso que no solo generaría nuevos espacios fiscales sino también compromisos de los Estados participantes en la lucha contra el cambio climático.
Los programas deberían además alinearse a las políticas y presupuestos de la Agenda 2030 de desarrollo sostenible y a los compromisos asumidos en Paris 2015. Todo ello obligaría a los diferentes gobiernos a evaluar las necesidades de financiamiento que impone el programa lo cual, a su vez, requeriría de una acción coordinada con la sociedad civil.
En la prima fase, la operatoria de estos canjes de deuda no solo disminuiría la carga para los Estados, sino que liberaría fondos para mitigación y adaptación lo cual sería fundamental para los países con niveles significativos de endeudamiento. Sin embargo, los detalles de la propuesta y el recurso a los “swaps” por naturaleza, en general, distan de ser política, económica y socialmente inocuos. Bien reza el dicho popular, todo comensal debe sospechar de la promesa de un (doble) almuerzo gratis.
Como todo contrato de deuda, el paquete de canje obligaría al soberano a cumplir ciertas condiciones que ameritan un análisis concienzudo de costos y beneficios. En este sentido, se advierte que ciertos compromisos a asumir podrían redundar en proyectos contrapuestos a las necesidades e intereses de los habitantes y las operaciones pueden concitar beneficios significativos para las firmas e instituciones llamadas a planificar, ejecutar y auditar los proyectos financiados con los fondos reasignados.
Teniendo en cuenta que el financiamiento de los proyectos de acción climática se realizaría previo a los vencimientos originales de la deuda “canjeada”, los swaps de deuda por acción climática reforzarían las presiones fiscales e inflacionarias de los Estados participantes en el corto plazo para. Por otra parte, la iniciativa podría implicar un avance, en última instancia, hacia la “commoditización” de la naturaleza.
Finalmente, debe apuntarse que para que ésta y otras iniciativas semejantes tengan éxito deben desarrollarse a gran escala, mientras que los Estados participantes deben comprometerse con desarrollar economías sustentables. Las decisiones que asuman los gobiernos en los próximos meses y su habilidad para gestionar las crisis definirán nuestras condiciones de vida a futuro, y quizás uno no tan lejano.
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José Fernández Alonso es profesor de Economía y Finanzas Internacionales en la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina. Investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Especializado en deuda externa, swaps y cambio climático.
Leonardo E. Stanley es investigador asociado del Centro de Estudios de Estado y Sociedad – CEDES (Buenos Aires). Autor de “Latin America Global Insertion, Energy Transition, and Sustainable Development», Cambridge University Press, 2020.
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