¿Los nombramientos políticos son siempre clientelares? por Emilio Moya y Camila Mella
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En las últimas elecciones chilenas, disminuir el número de los operadores políticos (funcionario público nombrado discrecionalmente que utiliza su cargo para realizar actividad política y partidaria) en el Estado fue una de las propuestas urgentes de las diferentes candidaturas para implementar apenas asumieran el gobierno.
Existe la concepción general que todo nombramiento discrecional corresponde a un operador político lo cual implicaría «clientelismo» o «patronazgo». Sin embargo, este tipo de contrataciones en la estructura estatal muchas veces son fundamentales, ya que desarrollan funciones democráticas trascendentales como implementar políticas públicas o articular relaciones entre diversos ministerios, entre otras.
Ahora bien, el patronazgo es un fenómeno que siempre ha estado presente en las democracias del mundo. En efecto, ya Max Weber –en su famoso texto La política como vocación– señalaba que el objetivo de los partidos políticos en las democracias plebiscitarias consistía en la conquista del poder mediante el voto. Dicha conquista, a su vez, dotaría a los partidos políticos de la legitimidad necesaria para nombrar a sus integrantes en los distintos niveles de la burocracia estatal.
Sin embargo, es preciso señalar que ésta no es la única forma en que se reclutan las burocracias estatales. Por un lado, se encuentra la forma profesional, proceso que responde a estándares normativos y que, por tanto, está sustentado formalmente en principios de meritocracia y transparencia. Por otro lado, se encuentra la forma de patronazgo, mecanismo de reclutamiento en la cual los partidos políticos juegan un rol crucial. En este, los nombramientos se sustentan en criterios políticos con el objetivo, entre otros, de controlar mejor las políticas que se implementan pues, se asume, que dichos funcionarios tienen un mayor compromiso con el programa y la administración gubernamental.
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En la práctica, ambas modalidades de reclutamiento se superponen. En el caso de Chile, y a partir de estudios a nivel nacional y local que hemos desarrollado sobre este tema desde la Universidad Católica de Temuco, el nombramiento político o patronazgo no se puede reducir al solo hecho de designar operadores políticos en el Estado.
Los estudios demuestran que existe una heterogeneidad de patronazgo en la burocracia estatal chilena: existen diferencias según las funciones a cumplir, las características del designado y del nivel jerárquico donde se realiza el nombramiento.
Con respecto a las funciones que desempeñan los designados, encontramos tres funciones principales. Primero, obtener ganancias electorales, lo cual sería una forma de patronazgo que contendría elementos y dinámicas del clientelismo político y cuyo propósito es recompensar militantes y ejecutar política electoral. Segundo, asegurar que el gobierno y sus funcionarios actúen de acuerdo a las directrices del partido político o de la autoridad de turno, articulando y controlando a la burocracia. Y, tercero, diseñar e implementar políticas públicas.
Con respecto a las características de la persona contratada, para la primera función –centrada en lo electoral– primarían los articuladores y clientes políticos; mientras que en la segunda función –orientada al funcionamiento del gobierno– prevalecerían los denominados operadores, cuadros y comisarios. Para la tercera función –orientada a las políticas públicas – se nombrarían a expertos como tecnócratas y technopols.
Con respecto al nivel jerárquico, los estudios realizados tanto a nivel nacional (Moya y Garrido, 2019) y regional (Moya et al, 2021) muestran que, en todos los niveles de la estructura burocrática, sea nacional o regional, existen designaciones políticas, pero no existe un tipo de patronazgo homogéneo en la administración pública chilena.
De hecho, este varía de acuerdo al nivel jerárquico que se analice. Así, en el nivel alto, se halla un patronazgo asociado a tecnócratas y technopols, quienes movilizan recursos directivos, pero que también tienen capacidad de articulación. En el nivel jerárquico medio, se observa un patronazgo asociado a operadores políticos y que moviliza principalmente recursos organizacionales. Finalmente, en los niveles bajos es posible visibilizar un patronazgo relacionado con clientes y militantes de partidos políticos que movilizan recursos electorales.
Los estudios anteriores también señalan que los partidos políticos son importantes en las designaciones, pero que han perdido relevancia desde la vuelta de la democracia. Parlamentarios, oenegés, centros de pensamiento y gremios son actores que han entrado a disputar el área de influencia e incidencia de los nombramientos a los partidos políticos. Del mismo modo, a nivel nacional, la figura presidencial ha jugado un rol clave en las designaciones en el periodo analizado, así como la confianza personal (más que la partidaria) aparece como un criterio importante a la hora de sus nombramientos, específicamente, en el nivel jerárquico alto.
A nivel regional, la situación es similar respecto al perfil de las personas que se designan. Por ejemplo, la figura del technopol es muy considerada al ser personas que reúnen habilidades técnicas como políticas. No obstante, muchas veces se privilegia a dirigentes de partido y militantes que hayan trabajado anteriormente en períodos eleccionarios con el objetivo de asegurar la conexión entre el partido y los electores.
Las personas nominadas responden mayoritariamente a una confianza personal más que política, sobre todo, de los parlamentarios de la región. Si bien los partidos políticos designan personas para asegurar el poder, se requiere que dichos nombramientos cuenten con la venia de los parlamentarios más que del partido político, específicamente a favor de los senadores o diputados. Esta práctica, a su vez, responde al objetivo de proteger los intereses del parlamentario, asegurándoles apoyo eleccionario.
¿Cuál es el problema del patronazgo? No el que exista sino el que exista un patronazgo poco controlado. En este sentido, su falta de control afectaría directamente a la gestión pública ya que podría impedir una profesionalización de los funcionarios estatales, repercutiendo en la eficiencia y eficacia de las labores del Estado.
El problema, entonces, se origina cuando los funcionarios designados no necesariamente poseen las habilidades y competencias para cumplir con la función pública de la cual son responsables. Cuando esto sucede, la desconfianza de los ciudadanos aumenta y crece la percepción de corrupción en los nombramientos políticos en el Estado.
Emilio Moya Díaz, Profesor Asociado del Dpto. de Sociología, Ciencia Política y Administración Pública, Universidad Católica de Temuco.
Camila Mella San Martín, Profesora del Dpto. de Sociología, Ciencia Política y Administración Pública, Universidad Católica de Temuco.
Agradecemos el trabajo de los/las ex estudiantes la Universidad Católica de Temuco que participaron en dichas investigaciones: Víctor Garrido, Damaris Parada, Nathalie Jaramillo y Nicol Cereceda.
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