¿Quién es dueño del subsuelo en Perú?, por Diego Salazar-Morales y José de la Torre
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La reforma constitucional, un aspecto central de la campaña del candidato Pedro Castillo, ratificado en recientes declaraciones es, sin embargo, a la luz de la movilización de los sectores contrarios —principalmente afincados en la capital— una idea inviable o al menos de un altísimo costo. Por ello, el próximo gobierno se enfrenta a un reto clave: implementar o no la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución.
Esta discusión se enmarca dentro del debate sobre el fracaso de las políticas extractivas aplicadas durante los últimos 30 años que no han traído beneficios económicos ni sociales a las poblaciones circundantes de los proyectos mineros de la sierra ni a los gasíferos y petrolíferos de la selva.
Frente a este escenario, ¿puede realmente un cambio constitucional contribuir a distribuir de forma más equitativa los recursos?
El modelo económico del Perú
Gran parte del modelo económico peruano se basa en las reformas implementadas a inicios de los 90. Durante el gobierno de Fujimori se derogó la Ley de Reforma Agraria implementada durante el gobierno de Velasco Alvarado (1968-1972) y se pusieron en práctica mecanismos de mercado que fomentaron la agricultura privada de exportación que produjo un retorno considerable para la economía. Esta política, sin embargo, concentró la riqueza en pocas manos y generó mayor exclusión económica y social en las comunidades afectadas debido a la falta de acceso a mecanismos de crédito y tecnología.
En esos años se introdujo también reformas que liberalizaron la venta y comercialización de las tierras, incluido las devueltas por medio de la reforma agraria, ignorando las condiciones de las comunidades campesinas e indígenas. De hecho, se introdujeron requisitos adicionales para el acceso al crédito que terminaron beneficiando a un pequeño sector formal de la economía. Estas leyes, sumado a la definición constitucional de que parte de las tierras campesinas e indígenas «sin utilizar» debían retornar al Estado para «su adjudicación en venta», llevaron a que cerca de 600 mil campesinos e indígenas quedaran fuera del mercado.
La propiedad del subsuelo
Otra de las reformas promercado implementadas fue la que asumió todos los recursos naturales como patrimonio de la nación, incluyendo la propiedad del subsuelo. De esta manera, las élites que gobernaron durante los últimos 30 años se apropiaron de los recursos extractivos, entregándolos en concesión, mientras excluían a las comunidades que habitaban los territorios donde se encontraban.
Por lo tanto, no es casualidad que en mayo de este año los conflictos sobre la tierra, la explotación minera y petrolera representen más del 70% —124 de 191— del total de los conflictos, según la Defensoría del Pueblo. Este es uno de los problemas claves del país que, de no resolverse a través de la formulación de nuevas políticas podrían generar una ingobernabilidad sostenida.
En este contexto, son varios los frentes que presionan al presidente electo para que lleve a cabo su propuesta de cambio constitucional.
Su propio partido, Perú Libre, así como su bancada, presionan públicamente para que no se desvíe del ideario original. Pero, por otro lado, hay una oposición creciente que ve con suspicacia el cambio constitucional como una medida para perpetuarse en el poder. Por ello, para evitar una confrontación que ponga en juego la propia continuidad del gobierno es necesario plantear una salida realista que dé solución al problema histórico de la propiedad de las tierras campesinas e indígenas.
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Una posible solución
El modelo actual dicta que es el Estado quien debe proveer de servicios públicos a los pueblos originarios y comunidades cuyos recursos son explotados a través de concesiones. Pero desde Lima se culpa a las comunidades de «obstruir la inversión privada». Además, las comunidades no cuentan con herramientas legales para obtener réditos directos de la explotación de sus recursos y mucho menos para participar como empresarios en dicha actividad. Y las regalías o el canon minero distan de ser herramientas reales de empoderamiento de las comunidades ya que son simples entregas de dinero, pero no las hacen partícipes del negocio.
El problema de fondo sigue siendo el marco legal que no permite a las comunidades realizar transacciones económicas de compra, venta, ni obtener directamente réditos por la explotación de sus recursos.
Perú muestra grandes brechas en la construcción de un mercado sólido y el fomento de la riqueza, lo cual contrasta con lo que sucede en algunos países desarrollados con presencia de comunidades indígenas.
En Canadá y Estados Unidos, las comunidades indígenas son las propietarias de los recursos y como tal pueden negociar directamente con el Estado o con las empresas multinacionales y reciben directamente una compensación por la utilización de sus recursos.
Mientras la discusión constitucional se avecina, el nuevo gobierno debe plantear soluciones viables. Ya sea a través de una nueva Constitución, lo cual parece distante, o a través de una «cirugía» constitucional, que podría tener mayor respaldo. Es evidente que este tipo de «cirugía» no basta para garantizar el éxito ni generar riqueza de forma inmediata. Por lo tanto, un recurso clave que podría acompañar un posible referendo sobre la propiedad del subsuelo debería considerar la participación del gobierno en varios niveles para canalizar los acuerdos. Esto es especialmente relevante en un país montañoso, donde las actividades extractivas desarrolladas en cuencas altas tienen importantes repercusiones en otras áreas, lo cual podría desembocar en nuevos conflictos.
La propuesta de un plebiscito constitucional también conlleva riesgos.
La proliferación de actividades mineras en un país con un Estado incapaz de controlar dichas actividades puede desembocar en un desastre aún mayor. Por lo tanto, este escenario demandaría una revisión detallada de los límites y alcances en los acuerdos de explotación entre privados, de tal forma que el Estado siguiera ejerciendo el rol rector. Para ello, se deberían fortalecer las capacidades de actores centrales como la OEFA, el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Energía y Minas, quienes deberán ejercer un estricto control.
En síntesis, el presidente electo, Pedro Castillo, debe repensar quién es el dueño del subsuelo en un país de pobres. Quizás lo que podría detener la conflictividad y cambiar la historia de las comunidades campesinas e indígenas del Perú es revisar la cesión del derecho sobre el subsuelo.
José de la Torre Ugarte ha trabajado como consultor en diversas instituciones del Estado, en agencias de comunicación y organizaciones sin fines de lucro. Posee un MBA de Pacífico Business School (Lima) e MS en Marketing de la EAE Business School (Madrid)
Diego Salazar-Morales es Doctor en Políticas y Administración Pública por el King’s College London y candidato a Doctor en Ciencia Política en Hertie School (Berlin). Máster en administración y gestión por London School of Economics. Fundador y asociado honorario en el Instituto de Estudios Políticos Andinos (IEPA).
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