Similitudes y diferencias entre los procesos constituyentes de Brasil y Chile
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Autores: Rodolfo de Camargo Lima y Danilo Buscatto Medeiros
Más de 30 años separan a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) brasileña de la Convención Constitucional chilena. Hay similitudes y diferencias entre los dos procesos, pero ambos están rodeados de expectativas contradictorias y diferencias sustanciales.
La convocatoria de la Asamblea Constituyente en Brasil se produjo tras el movimiento a favor de las elecciones presidenciales directas en el momento de transición de un régimen autoritario a uno democrático. El proceso en Chile ―una democracia consolidada― se inició con las movilizaciones estudiantiles contra el aumento del precio del billete de metro en Santiago.
En ambos casos, sin embargo, las amplias movilizaciones se beneficiaron de las reacciones del Gobierno. Del lado brasileño, la derrota de las «Elecciones Directas» llevó a una parte de los partidos políticos y movimientos sociales a invertir en la Propuesta de Enmienda a la Constitución (PEC) de la Asamblea Constituyente. Del lado chileno, las represiones policiales contra los estudiantes aumentan la intensidad y el volumen del descontento hasta alcanzar a todo el país el 18 de octubre de 2019 (18-O).
Otra distinción importante radica en los liderazgos políticos y las relaciones institucionales de los actores que preceden a la instalación de las circunscripciones. En Brasil, y a raíz del Movimiento Democrático Brasileño (MDB), un movimiento partidista de oposición al régimen militar, los actores políticos que participaron en las «Diretas» (y más tarde en la ANC) oscilaban ideológicamente entre el centro-derecha y la izquierda.
En el caso chileno, sin embargo, las movilizaciones no están estrictamente vinculadas a los partidos, e incluso se fomentan debido a la desconfianza en la política tradicional. Entre los llamados independientes, actores no afiliados que constituyen una parte importante de la Convención, se observa un posicionamiento ideológico entre la llamada nueva izquierda y la izquierda radical.
En ambos países, las élites políticas fueron capaces de construir amplios pactos político-partidistas en un momento de gran movilización social, además del contraste y el debilitamiento de los Gobiernos de derecha. En el caso brasileño, la Alianza Democrática reunió a fuerzas políticas de todo el espectro ideológico en oposición a la candidatura que representaba la continuidad. Tras la muerte del recién elegido presidente, Tancredo Neves, su vicepresidente, José Sarney, cumplió la promesa del partido de poner en marcha una asamblea constituyente. La convocatoria de la ANC fue el sustituto funcional de la ruptura que no se había producido con el régimen anterior y supuso una demanda de una parte de la sociedad civil organizada.
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En el estallido chileno, las élites políticas tradicionales utilizaron la superación de la Constitución heredada de Pinochet como reacción y salida para reducir las tensiones sociales en el país. En el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, firmado por las principales direcciones de los partidos políticos, se estableció un plebiscito para consultar tanto por una nueva Constitución como por el modelo de representantes exclusivos o mixtos. También se condicionó la aprobación de la nueva carta magna a un plebiscito obligatorio.
Aquí hay una distinción importante. La constituyente brasileña nace de una enmienda a la Constitución ―cuyos trámites fueron tímidamente escuchados por expertos y representantes de clase― y adoptó un modelo congresual en el que quienes redactaron la nueva carta también eran legisladores ordinarios. En Chile, la convocatoria de un plebiscito nacional es una reacción de los partidos políticos para zanjar las protestas sociales. La sociedad chilena aprobó entonces la constituyente con una amplia mayoría y definió el modelo de una Convención Constitucional con representantes exclusivos.
En otras palabras, los distintos incentivos de las relaciones entre los actores políticos y sociales dan lugar a diferentes resultados de los procesos constituyentes: uno controlado por los actores político-institucionales y otro impulsado por los liderazgos y organizaciones sociales.
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En cuanto a las conexiones con el público, el ANC es conocido por la intensa participación de los movimientos sociales y también de las organizaciones y movimientos patronales en algunas de sus sesiones. El bipartidismo forzado legó al MDB el papel de oposición al régimen militar, cuya legitimidad y conexiones sociales beneficiaron el estrechamiento y los puentes entre el partido-movimiento y la sociedad.
En Chile, la mayoría de sus representantes independientes, procedentes de movimientos sociales y territorios, desconfían de los partidos tradicionales. Estos actores han incluido proporcionalidades sociales en la Convención, como la paridad de género, la plurinacionalidad y la equidad territorial.
El proceso de elaboración de la Constitución en ambos casos es similar y ascendente, es decir, las comisiones temáticas elaboran proyectos de ley que luego se presentan al pleno. El Reglamento Interno de la ANC instaló ocho comisiones (más una poderosa Comisión de Sistematización), mientras que el Reglamento General chileno llega a siete comisiones temáticas. En Brasil, el primer regimiento exigía una mayoría absoluta de votos para las deliberaciones en las comisiones y en el pleno. En Chile, es una mayoría simple para las comisiones y dos tercios en el pleno.
En caso de que se apruebe por mayoría simple en el pleno, se devuelve a las comisiones para que realicen ajustes con la posibilidad de someterlo a votación en el pleno por una vez más. Este aspecto fue diferente en la Asamblea brasileña, donde correspondió a la Comisión de Sistematización reunir los anteproyectos de las ocho comisiones y preparar uno solo para ser votado en el pleno, pero sin posibilidad de volver a las comisiones.
Sabemos, sin embargo, que el proceso fue más truncado debido a la revuelta contra el Reglamento Interno que dio lugar a los cambios de las normas y también a la formación del llamado Centrão.
La constituyente chilena se enfrenta actualmente a retos similares a los de la etapa final de la experiencia de Brasil. Además de la dificultad de aprobar la avalancha de normas, en Chile también ha aumentado significativamente el rechazo, es decir, ha crecido la impopularidad y la desaprobación popular de la Convención, según recientes encuestas de opinión pública.
En Brasil, a pesar del apodo de Constitución Ciudadana, el texto final también ha recibido críticas y acusaciones de ser progresista o demasiado detallista ―cabe recordar que la bancada del Partido de los Trabajadores se negó a firmar su versión final. Además, las negociaciones no lograron impulsar el consenso en algunos temas cruciales. Habiendo elegido el presidencialismo como sistema de gobierno, a pesar de no ser la preferencia original de la mayoría de los electores, se definió que un futuro plebiscito podría revisar esta decisión.
En el caso chileno se produjeron disputas similares y los independientes y parte de la izquierda partidaria, no entusiasmados con el presidencialismo, intentaron reformarlo mediante propuestas parlamentarias y semipresidencialistas, pero fracasaron. Una vez perdida esta guerra, ganaron otras batallas: aprobaron la supresión del Senado y propusieron una nueva Cámara Territorial, cuyo diseño sigue abierto.
Uno de los subproductos políticos más importantes e infravalorados del proceso constituyente brasileño es la formación del llamado Centrão, una unión interpartidista de parlamentarios descontentos con la dirección de la ANC. El surgimiento de este grupo de sesgo conservador ―aunque ideológicamente heterogéneo― no tuvo que ver con la imposición de un texto supuestamente de izquierdas, sino con la dificultad de alterar el anteproyecto que saldría de la Comisión de Sistematización, así como con el descontento ante la probabilidad de parlamentarismo y la reducción del mandato del entonces presidente Sarney.
Como resultado de la sublevación del centro-derecha, las reglas del juego se alteraron tras casi un año de trabajo, lo que implicó la dificultad de formar mayorías en temas divisivos. Las negociaciones a las puertas del pleno marcaron el tono de sus votaciones, lo que explica en parte el descontento de varios grupos con el resultado final.
La Convención chilena no tendrá una, sino tres comisiones de sistematización: Armonización, Normas Transitorias y Preámbulo. La lección brasileña es útil para el país, dado que este es un momento especialmente crítico y tenso del proceso. La convocatoria de un plebiscito para la aprobación de la carta magna chilena está prevista para el 4 de septiembre. En caso de una victoria del rechazo en el plebiscito saliente, la experiencia de Chile podría convertirse en un caso clave y raro en la historia de las ratificaciones constitucionales en América Latina y en el mundo.
Rodolfo de Camargo Lima es profesor asistente de Ciencia Política en el Departamento de Sociología, Ciencia Política y Administración Pública-Universidad Católica de Temuco. Doctor en Ciencias Políticas, por la Universidad de São Paulo.
Danilo Buscatto Medeiros es investigador posdoctoral en el Centro Brasileño de Análisis y Planificación (Cebrap) y colaborador del Centro de Estudios de Opinión Pública (Cesop), de la Universidad Estatal de Campinas (Unicamp). Profesor visitante en la Escuela de Economía de la Fundación Getulio Vargas (EESP-FGV). Doctor en Ciencias Políticas, por la Universidad de Virginia.
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