Vence la flexibilización de las sanciones petroleras: ¿Qué implicaciones tendrá?
La Oficina de Control de Bienes Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro de Estados Unidos emitió la Licencia General N° 44A, con lo que abre una ventana para que empresas soliciten permisos particulares al margen de las sanciones al sector petrolero, que vuelven a imponerse provisionalmente
Llegó el día. Para el cierre de hoy, jueves 18 de abril, expira la vigencia de las licencias otorgadas por Estados Unidos el pasado 18 de octubre a la industria petrolera venezolana, permitiéndole operar con empresas de todo el mundo por primera vez desde 2019, año en el que Washington aplicó su política de presión máxima contra la administración de Nicolás Maduro.
Los seis meses de aplicación de estas licencias acompañaron un complejo enjambre de movimientos políticos en el chavismo y la oposición, pues la flexibilización de las sanciones petroleras se otorgó gracias a negociaciones entre las administraciones de Nicolás Maduro y de Joe Biden, las cuales condujeron a la firma de los Acuerdos de Barbados entre chavismo y oposición.
Estados Unidos fue claro en sus términos al permitir una flexibilización de las sanciones por un plazo de seis meses a cambio de que el chavismo diera pasos certeros en la liberación de presos políticos y en generar condiciones para unas elecciones presidenciales competitivas en el segundo semestre de 2024. Sin embargo, el incumplimiento en ambos puntos ha sido evidente, por lo que Estados Unidos tomó la decisión de no renovar las licencias.
En su lugar, la Oficina de Control de Bienes Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro estadounidense emitió la Licencia General N° 44A con vigencia hasta el 31 de mayo, que reestablece las sanciones previas a octubre, pero abre una ventana para que empresas tramiten permisos particulares para mantener sus operaciones con Venezuela, a discreción de la OFAC.
A pesar de que la reinstauración de las sanciones es un hecho, la incertidumbre se mantiene. En primer lugar, porque Estados Unidos podría publicar en cualquier momento una renovación de estas licencias o emitir una nueva; pero más allá de las decisiones administrativas, hay expectativas importantes en torno al progreso económico que tendrá el país en función de la ampliación o suspensión de los permisos.
Para entender la complejidad del panorama que vislumbra Venezuela en los meses venideros, es vital puntualizar en qué consisten las licencias que vencen este 18 de abril. El pasado 18 de octubre, la OFAC publicó seis documentos relativos a Venezuela. Cuatro de ellos abordaban la flexibilización de las sanciones:
- Licencia General N° 3I: Se trata de una modificación a la prohibición de comercializar bonos emitidos por ciertas empresas públicas de Venezuela, como los de la Siderúrgica del Turbio (Sidetur). Aunque mantiene la restricción de transarlos en el mercado primario, abrió las puertas para la compra y venta de estos instrumentos en el mercado secundario. Esto permitió que el valor de los bonos empezara a fluctuar en el mercado.
- Licencia General N° 9H: De igual manera, es una modificación a las prohibiciones para comercializar instrumentos de deuda, como bonos, emitidos por Petróleos de Venezuela (Pdvsa) y sus filiales, como el bono Pdvsa 2020. Solo permite operaciones comerciales en el mercado secundario.
- Licencia General N° 43: Retiraba las sanciones que impedían hacer transacciones relacionadas con CVG Compañía General de Minería (Minerven), con lo que daba luz verde a la reinserción de la industria aurífera venezolana en el mercado internacional. No obstante, este permiso fue retirado en febrero de 2024, como respuesta a la decisión del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) de ratificar la inhabilitación de María Corina Machado, mermando las condiciones electorales acordadas en Barbados.
- Licencia General N° 44: Es el documento más importante, pues retiraba casi todas las restricciones relativas a Pdvsa, con lo que las industrias venezolanas de petróleo y gas pudieron retomar compras y ventas, negociar con clientes y proveedores e incluso canalizar estas transacciones a través del Banco Central de Venezuela (BCV).
Las otras dos licencias emitidas por la OFAC ese día fueron la Licencia General 5M, que renovaba una vez más la protección a Citgo para evitar que fuese tomada por tenedores del bono 8.5; y la Licencia General N° 45, que autorizaba a la estatal Consorcio Venezolano de Industrias Aeronáuticas y Servicios Aéreos (Conviasa) operar vuelos de Estados Unidos a Venezuela con fines de repatriación de venezolanos.
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De todos estos documentos emitidos por la OFAC, Estados Unidos confirmó que no renovará, específicamente, la Licencia General N° 44. Esto significa que el único cambio prominente será la reimposición de sanciones a Pdvsa. Las expectativas se centran, entonces, en la nueva dinámica que tendrá la economía venezolana a raíz de esta decisión, y cómo cambia las condiciones que se han mantenido en los últimos seis meses.
El balance de la flexibilización
No hay dudas sobre el efecto de las sanciones al momento de restringir la comercialización de petróleo en el mercado internacional, además el producto más importante de la economía venezolana.
A raíz de las sanciones de 2019, Venezuela tuvo que recurrir a múltiples estrategias para seguir vendiendo crudo, acudiendo a mercados alternativos y a métodos para encubrir las transacciones, con apoyo de aliados como Rusia, Irán y China.
La incursión de Venezuela en el mercado asiático tuvo costos logísticos y financieros importantes. Pdvsa empezó a vender sus barriles con descuentos que llegaron a alcanzar 50% en momentos específicos, lo que redujo sustancialmente la renta petrolera recaudada por el Estado.
Esta disminución de ingresos, no obstante, no tuvo que ver únicamente con las dificultades para colocar el petróleo en el mercado, sino también con una fuerte contracción en la producción de crudo que venía mermando años atrás.
En tan solo una década, desde que Nicolás Maduro tomó las riendas del Ejecutivo, la extracción de crudo de Pdvsa disminuyó 66,6% al pasar de los 2,35 millones de barriles por día (b/d) que promediaba en 2013 a 783.000 b/d de media en 2023, pasando por un mínimo crítico de 370.000 b/d en 2020, golpeada además por la pandemia por covid-19.
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Con el estado de la industria petrolera, propiciado en buena parte por desinversión y malas gestiones, la contracción de los ingresos petroleros se iba a dar con o sin sanciones, pese a que estas agravaron el escenario para una Pdvsa con tantas carencias.
Durante 2023, incluso antes de la emisión de la Licencia General N° 44, se empezó a evidenciar un repunte en la producción petrolera venezolana, pero esto se debe al protagonismo que ganó la trasnacional estadounidense Chevron después de obtener un permiso particular de la OFAC (Licencia General N° 41) para reactivar las inversiones y operaciones en las empresas mixtas en las que tiene participación e incluso exportar crudo a Estados Unidos como mecanismo para cobrarse a sí mismo la deuda que Pdvsa mantiene con la empresa, siempre y cuando no pagara impuestos ni regalías a las instituciones venezolanas.
Estados Unidos no pretende, por los momentos, modificar esta licencia, ni tampoco otras similares otorgadas a la española Repsol, la italiana Eni o a la francesa Maurel & Prom.
De acuerdo con el director ejecutivo de Gear Capital Partners, Jorge Piedrahita, la continuidad de estas empresas que ya operan con licencias no está en cuestión, e incluso, otros proyectos petroleros podrían continuar bajo el esquema de permisos individuales, tal y como se establece en la Licencia General N° 44A.
El cambio directo bajo estas nuevas condiciones, en todo caso, tendría que ver con los ingresos que recibe el Estado por concepto de regalías e impuestos. En este sentido, Piedrahita estima que podrían encontrarse alternativas para redireccionar a proyectos humanitarios el dinero que origine un eventual impulso de la producción.
«Otro escenario es que el exceso de caja del aumento de producción o de los proyectos gasíferos sean redireccionados hacia asistencia humanitaria al pueblo mediante las Naciones Unidas», destacó.
La participación de Chevron en la industria venezolana aportó aproximadamente unos 150.000 b/d a la cuota productiva de Venezuela en 2023, mientras que la porción de Pdvsa se mantuvo estancada en torno a los 700.000 b/d, que no incrementaron demasiado ni siquiera con la flexibilización de las sanciones en octubre.
Incluso a pesar del reducido impacto en la producción, la flexibilización de las sanciones sí impulsó levemente al sector, según reconocen consultoras económicas.
Tamara Herrera, directora de Síntesis Financiera, indicó a TalCual que desde octubre se ha observado un «empuje adicional» en la producción total, especialmente gracias a las transnacionales que, pese a contar con sus permisos particulares, contaban con más libertades con la nueva licencia.
«La producción de crudo ha aumentado 88.000 b/d, de los cuales 51.000 b/d fueron aportados por las principales empresas que estimamos operan bajo el amparo de estas licencias: Chevron aumentó 40.000 b/d bajo la LG 41 y Eni, Repsol y Maurel & Prom aumentaron 11.000 b/d bajo la licencia», destacó.
Pero no solo es una cuestión de producción, sino de mayores ingresos al recuperar mercados naturales y reducir las rebajas con las que Pdvsa tenía que vender el crudo, pero Herrera aclara que se trata de una mejora «ligera».
«Los ingresos del Estado mejoraron por la subida de precios y por la posibilidad de exportar crudo sin subterfugios que generan altos costos, que obligan a fuertes descuentos. En los 5 meses de vigencia la mejora de ingresos es modesta obviamente. Más aun a la luz de la magnitud de problemas y tareas pendientes por subsanar desde hace mucho», recalcó.
El Informe de Coyuntura de Venezuela, publicado por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello (IIES-UCAB) destaca que el levantamiento de las sanciones «permitió restablecer el acceso a los mercados norteamericano, indio y europeo», pero que China se mantiene como el destino más importante para el petróleo venezolano.
Al perder acceso legal a estos mercados, el vencimiento de la licencia podría traducirse en pérdidas para el Estado al modificar estas condiciones y volver a colocar el crudo en el mercado negro. Síntesis Financiera estima que dejarían de ingresar unos $2.800 millones por concepto de exportaciones petroleras en lo que resta de 2024 sin la licencia. La cifra podría subir a $6.300 millones si el permiso no es renovado durante todo 2025.
Para Piedrahita, las consecuencias de esta disminución de renta podrían experimentarse en el segundo semestre de 2024, que podría empeorar para el siguiente año porque hay pocas expectativas de que aumente la producción petrolera en 2025 si se mantiene la derogación de la licencia.
«Los efectos en los ingresos en dólares vía volúmenes o descuentos será muy importantes en la segunda mitad del año», razonó.
Si se analiza lo generado durante la flexibilización en vez de lo que se dejará de generar por las licencias, el director para las Américas del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, en inglés), Ryan Berg, calcula que el levantamiento de las sanciones puede traducirse en un ingreso adicional para el Estado de entre entre $6.000 millones y $10.000 millones desde octubre, según reseñó Argus Media.
Con respecto a las licencias que permiten transacciones de bonos, para este punto parece ser, quizás, la única medida definitiva de entre las firmadas en octubre, pues según explica Piedrahita, el consenso general de los actores estadounidenses inmersos en la dinámica sancionatoria es que no hubo un impacto para el Gobierno, sino que las prohibiciones afectaron directamente a los bonistas.
«El consenso generalizado es que las restricciones de trading no tuvieron ningún efecto sobre la administración Maduro y castigaron a los inversores Estadounidenses y Europeos vía precios deprimidos», subrayó.
En este sentido, no se prevé ningún escenario en el que se imponga nuevamente una política sancionatoria en torno al mercado secundario de los bonos y otros instrumentos de deuda emitidos por instituciones venezolanas.
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Economía de capa caída con o sin sanciones
Aunque es innegable que las sanciones agravaron la crisis económica que ha padecido Venezuela en la última década, la contracción inició en 2013, mucho antes de las primeras medidas de Washington.
Esta estrepitosa caída se mantuvo durante al menos siete años, entre 2013 y 2020, hasta empezar a ver números verdes en 2021 y 2022, principalmente por un efecto rebote después de tanta contracción.
Sin embargo, este diminuto avance se interrumpió en 2023, un año recesivo en el que se estimó una caída de 1,2%, según datos del Observatorio Venezolano de Finanzas (OVF), una de las fuentes más confiables disponibles ante la opacidad informativa característica del BCV, que no publica cifras de Producto Interno Bruto (PIB) desde 2019.
Aunque diminuta, la contracción de 2023 se dio en un contexto de reactivación de Chevron, de incremento de la producción petrolera y de levantamiento de sanciones. Por lo tanto ¿Cuál puede ser realmente la incidencia de la licencia o su derogación en la economía?
Para intentar responder esta pregunta, desde el cierre de 2023 distintas consultoras y organizaciones económicas presentaron sus proyecciones de cara a 2024 fragmentadas en dos escenarios, con y sin licencias.
Para Ecoanalítica, un escenario de vencimiento de la licencia en abril, como el que se está dando en estos momentos, implicaría un crecimiento económico de 4,4% al cierre del año. En caso de que se mantuvieran hasta final del año, el crecimiento de la economía podría llegar incluso a 9,7%.
Por su parte, Síntesis Financiera proyectaba un crecimiento del PIB de 3,8% con la reimposición de sanciones, frente al 7,4% que podría crecer en un contexto libre de sanciones.
Mientras tanto, economistas del OVF estiman un crecimiento de entre 3% y 6%, con y sin sanciones, respectivamente. Desestiman la capacidad de mantener cuotas altas de crecimiento apalancadas únicamente en una mejora del sector petrolero, pues representa solo 12% del PIB venezolano y tiene poca capacidad de tracción para arrastrar al resto de la actividad económica, con una dinámica principalmente comercial.
