Zonas Económicas Especiales: ¿apertura económica de Maduro?, por Humberto García Larralde
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Anuncios recientes del régimen de Maduro podrían interpretarse como parte de un proceso gradual de apertura económica. Poco que ver con las decisiones disparatadas tomadas con la excusa de construir un «socialismo del siglo XXI». Aunque insuficientes, empezaría a privar una mayor racionalidad en la conducción de lo económico: Venezuela se «normalizaría». Uno de estos anuncios es el de la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales.
Se propone atraer inversiones productivas, tanto nacionales como foráneas, en determinadas zonas de la geografía nacional. Es una ley corta en comparación con otras normas legales del chavo-madurismo, de apenas 32 artículos. Pero no por ello es una normativa sencilla y transparente, imbuida de un espíritu pragmático, como debería ser para alentar inversiones.
Su articulado no está diseñado para favorecer la inversión a través de la liberación de las condiciones imperantes. Busca, más bien, controlarla con un conjunto de condiciones, si bien acompañada de incentivos específicos. Al comienzo (Art. 3) exhibe una abultada lista de principios-guía, como si la ley buscara resumir la esencia de un proyecto-país que realmente se quisiera promover.
Salvo aquellos que son un simple saludo a la bandera, la fidelidad para con estos principios «soberanía económica, seguridad jurídica, … equilibrio económico y ambiental, sostenibilidad fiscal y de ingresos externos, … eficiencia, productividad, … simplificación de trámites administrativos, corresponsabilidad, honestidad, transparencia y solidaridad» –supone la existencia de una institucionalidad hace tiempo destruida. ¿Es posible confiar, en la Venezuela «revolucionaria» de hoy, que serán respetados? Adicionalmente, un ambicioso compendio de objetivos proyecta a la ley como el alfa y omega del desarrollo nacional.
El artículo 4 proporciona las definiciones que acotan los distintos aspectos o procedimientos de la inversión a promover para facilitar su control por parte de instancias estatales. En primer lugar, la creación y supresión de zonas económicas especiales (ZEE) es competencia exclusiva del presidente de la República. Se tomarían en consideración las condiciones para ello, fundamentalmente de índole geográfica o con relación a los recursos naturales, pero se mencionan también «estructuras industriales y productiva» (sic) y la existencia potencial de «infraestructura económica y de servicios para el desarrollo productivo» (Art. 8). De ahí la ley se refiere a los aspectos procedimentales –las instancias del poder público por las cuales debe pasar—para la creación de estas ZEE.
Se constituye una superintendencia para su «control y administración» (Art. 16). Entre sus atribuciones está la elaboración de los proyectos a desarrollar en cada ZEE según sus planes respectivos; la coordinación con un Centro Internacional de Inversión Productiva (ver abajo) para evaluar estos proyectos; su presentación a distintas instancias de la administración pública para su consideración; brindar asesoría y algunos servicios de apoyo (ventanilla única); rescindir el convenio de actividad económica si éste se incumple; presentar los informes correspondientes; y «contribuir a la formación de las organizaciones de base del Poder Popular, a través de programas que sean diseñados para tal fin» (¿?). Además, en cada ZEE el presidente de la República nombra una Autoridad Única, encargada de ejecutar los lineamientos de política, planes y proyectos señalados en el Decreto que la crea. Responde ante ello a la Superintendencia.
La captación de potenciales inversionistas descansa en un Centro Internacional de Inversión Productiva (CIIP), recientemente creado. A pesar de que el país ya contaba desde el segundo gobierno de CAP con una institución de esta naturaleza que cumplió eficientemente esta función –el Consejo Nacional de Promoción de Inversiones (Conapri)–, el chavo-madurismo no resistió la tentación de crear un organismo paralelo para subordinarlo a sus designios.
De hecho, la constitución del CIIP se inscribe en el marco de la «Ley Antibloqueo». En su tiempo, Conapri contó con un equipo altamente calificado de funcionarios, sistemas de información al día y relaciones fructíferas con entes nacionales y extranjeros para el cumplimiento de sus fines. Ojalá pudiera afirmarse lo mismo del CIIP. Por su página web, lo que sí aparenta contar es con un lujoso edificio de oficinas en El Rosal.
Finalmente, la ley establece como incentivos a la inversión, el reintegro de impuestos aduaneros (Drawback) y la posibilidad de que también se reintegre el IVA y otros impuestos, sujeto al decreto de creación de la ZEE respectiva. En ambos casos, habrá un límite máximo, según criterio del ministerio de economía correspondiente.
La exportación desde una ZEE podrá disfrutar de un régimen de Admisión Temporal para Perfeccionamiento Activo (ATPA), que suspende el pago de impuestos a la importación de insumos a ser incorporados en productos a exportar. Se hace referencia a una Ventanilla Única en cada ZEE para aligerar la tramitación, a la convertibilidad libre, a incentivos educativos –presuntamente para fomentar la capacitación y la investigación– y al patrocinio de sistemas de transporte multimodal a instalar, si el desarrollo de la ZEE así lo amerita. Los bancos e instituciones financieras podrán contar con un régimen fiscal excepcional y preferente, de conformidad con las normas que dicte el Ministerio con competencia en materia de economía, finanzas y comercio exterior. Para gozar de estos incentivos, el inversionista deberá suscribir un Convenio de Actividad Económica con la Superintendencia.
En fin, la decisión de invertir en una ZEE no depende sólo de una adecuada evaluación de la relación rendimiento-riesgo, en el marco de un contexto institucional confiable, y de precios y costos previsibles. Está sujeto a un amplio margen de discrecionalidad, dada la gama de trámites, instancias, condiciones, criterios y autorizaciones involucradas en su aprobación.
En el caso de los incentivos, en vez de exonerar impuestos, se obliga a pagarlos y confiar en que serán reintegrados oportunamente. En una economía sería, impedida de instrumentar medidas de apertura a la inversión por razones que escapan de su control, pero con un Estado solvente, dotado de instrumentos y capacidades administrativas eficientes, y con una estrategia clara sobre los fines a perseguir con ZEE, quizás podría excusarse esta multiplicidad de trámites.
No es el caso de la Venezuela chavo-madurista. El historial de corrupción y de descomposición de la gestión del Estado que acompañó el desmantelamiento institucional de estos últimos veintitantos años, obliga a concluir: «piensa mal y acertarás».
Lejos de constituir una herramienta para atraer inversiones, tan necesitadas en un país con la economía en ruinas, la ley de ZEE se asemeja más a un instrumento para abrir oportunidades de negocio filtrados según los criterios de quienes toman las decisiones. Serían espacios para la participación de capitales «amigos» buscando reacomodo, sujeto a los peajes de rigor, que privilegiarían a los enchufados y socios internacionales. Ámbito de una cleptocracia internacional que extiende sus tentáculos.
En la década de los ’70 y ’80 del siglo pasado, Taiwán instrumentó Zonas de Procesamiento Exportador con incentivos parecidos a los contemplados en la ley chavo-madurista. Tuvo enorme éxito porque se propuso captar inversiones de alta tecnología –electrónica— interesadas en aprovechar la mano de obra disciplinada y barata de la isla, en el marco de una estrategia de desarrollo tecnológico de formación acelerada de talento, para que empresas locales sustituyeran los componentes traídos de afuera. Hoy Taiwán es el proveedor más importante de chips a nivel mundial. México, sin su visión estratégica, se benefició, no obstante, de la maquila en zonas fronterizas con EE.UU. –su mayor ventaja comparativa– captando inversiones de aquel país, con la oferta de incentivos y de un marco de garantías.
¿Cuál es la estrategia de Venezuela? En la selección de las primeras zonas a desarrollar bajo este concepto parece privar las potencialidades turísticas de la geografía nacional. Un video promocional que circula por ahí con relación a la isla La Tortuga, sugiere la participación de fondos internacionales para construir ahí un complejo turístico, bajo la modalidad BOT (build, operate, transfer). Podría ser exitoso, aunque habría que evaluar el impacto ecológico. Pero, si se quiere promover inversiones en gran escala merece ser escuchado el presidente de Conindustria: extiendan al país entero las garantías e incentivos prometidos en la ley de ZEE. Y, ojo, la palabra clave para ello es confianza.
Humberto García Larralde es economista, Individuo de Número de la Academia Nacional de Ciencias Económicas. Profesor (j) de la Universidad Central de Venezuela.
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