La COP28 y los retos de América Latina, por Pedro Morazán
Los Emiratos Árabes Unidos (EAU) serán los anfitriones de la COP28 (Conferencia de las Partes), que tendrá lugar en la ciudad de Dubái entre el 30 de noviembre y el 12 de diciembre de 2023 y que ya ha obtenido su carta de ingreso en el nuevo régimen internacional sobre el cambio climático. La agenda de la cumbre es bastante ambiciosa y requiere ser analizada de la mejor manera posible para poder hacer un balance de los desafíos y las oportunidades que tienen los países latinoamericanos ante los impactos del cambio climático.
Propuesta por su presidente, el Sultan Al Jaber, la agenda de la COP28 ya se dio a conocer en el mes de junio de este año. La cumbre tendrá que condensar en una declaración política un proceso gigantesco que ha durado dos años, con más de 1.000 documentos de respaldo presentados y tres diálogos técnicos que han atraído a cientos de expertos y profesionales. El informe de síntesis de la fase técnica ha logrado resumirlo todo en 17 mensajes clave. Para ser francos, este informe ofrece una situación poco halagadora en torno a los resultados obtenidos hasta la fecha.
En mi opinión, hay tres conceptos básicos en el lenguaje del cambio climático que hay que manejar de manera dialéctica, es decir, en su interrelación, a la hora de ocuparse del tema. Se trata de la mitigación, la adaptación y el financiamiento.
Los puntos principales de la agenda están relacionados de una u otra forma con estos tres conceptos y son, en cualquier caso, de suma importancia para determinar si se está trabajando con eficiencia y en beneficio de todos por igual.
En vista de que el objetivo principal del proceso de negociaciones es mantener el aumento de la temperatura promedio del planeta por debajo del 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales, es necesario determinar con precisión las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales a nivel nacional. Por ello es evidente que las medidas de mitigación juegan un papel central.
La mitigación
La mitigación es, en resumen, la reducción de las concentraciones de gases de efecto invernadero. Dicha reducción se puede obtener bien mediante la reducción de sus fuentes (energías fósiles), bien aumentando la capacidad de los sumideros de carbono, como los bosques tropicales, para absorber los gases de efecto invernadero de la atmósfera. El Programa de Trabajo de Mitigación se ha centrado, en su primer año, en acelerar la transición energética justa, a través de dos Diálogos Globales sobre sistemas de energía y transporte. En base a este trabajo, la COP28 debería adoptar una primera decisión que marque avances serios. En Bonn se dio una intensa lucha, en junio de este año, para incorporar estos temas.
El programa de trabajo está diseñado para fomentar la cooperación entre países y expertos internacionales en áreas específicas y para vincular la mitigación y la inversión pública y, sobre todo, privada. Los eventos centrados en la inversión de este año estimularon la coordinación entre iniciativas clave destinadas a apoyar la implementación de las Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (CDN), pero también resaltaron cuestiones estructurales como la rápida aceleración de las inversiones limpias a nivel mundial, o la necesidad de aumentarlas específicamente en las economías emergentes y en desarrollo. Lo deseable sería impulsar los buenos resultados de mitigación en el Balance Mundial y contribuir, por ejemplo, a movilizar oportunidades de inversión con una perspectiva regional. Aquí juegan un papel importante los Foros Regionales de Finanzas.
La adaptación
Según la definición de las Naciones Unidas, la adaptación se refiere a ajustes en los sistemas ecológicos, sociales o económicos en respuesta a estímulos climáticos reales o esperados y sus efectos. En términos simples, los países y las comunidades necesitan desarrollar soluciones de adaptación e implementar acciones para responder a los impactos actuales y futuros del cambio climático. La adaptación fue el tema central de negociación en la COP27, abordando áreas clave como el objetivo global de adaptación (GGA), el Comité de Adaptación, el programa de trabajo de Nairobi y los planes nacionales de adaptación (PAN).
Tomando en cuenta la presencia de huracanes e inundaciones recurrentes, el tema de la adaptación es de crucial importancia para países como Honduras o las islas del Caribe. Todos los proyectos de infraestructura, de agricultura o de redes de seguridad social, entre otros, deben implementarse tomando en cuenta o adaptándose a los fenómenos de inundaciones, incendios o sequías.
El financiamiento
La falta de financiamiento es uno de los mayores problemas que dividen a las naciones ricas y pobres desde que se acuñó el principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas» ya en la Conferencia de la Tierra en 1992. En vista de que los países industrializados generaron históricamente más del 80% de las emisiones que hoy afectan especialmente a los países más pobres, su cuota de responsabilidad es mayor. Por ello, en 2009 los países industrializados se comprometieron a aportar colectivamente 100.000 millones de dólares cada año a partir de 2020. Lamentablemente, todavía existe un abismo entre las promesas y la realidad.
En 2020, la financiación climática colectiva ascendió a 83.300 millones de dólares estadounidenses. Los flujos de financiación pública multilateral y bilateral para la adaptación de los países en desarrollo disminuyeron un 15%, hasta los 21.000 millones de dólares en 2021. Además, la financiación climática sigue otorgándose predominantemente en forma de préstamos, una gran parte de los cuales no han sido concesionales.
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A esto se agrega el hecho de que la suma de 100.000 millones de dólares es apenas una fracción de lo que se necesita para ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los objetivos climáticos de conformidad con el Acuerdo de París. Según el más reciente análisis de las necesidades de financiación, los países en desarrollo necesitan al menos 6 billones de dólares de aquí a 2030 para cubrir menos de la mitad de los objetivos existentes en sus CDN.
El tema del financiamiento de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático será de nuevo uno de los aspectos más controvertidos de la COP28. Latinoamérica y el Caribe, como región, necesitan unos 77.000 millones de dólares de inversión entre 2020 y 2030 para cumplir sus objetivos climáticos, de los cuales la inversión pública solo puede cubrir alrededor de una cuarta parte.
Según estimaciones de Climate Funds Update, el financiamiento para el clima en ALC está muy concentrado en pocos países; Brasil, México, Costa Rica y Colombia están recibiendo cerca de la mitad de los fondos para la región. Evidentemente que este grupo muestra que en las negociaciones existe una combinación entre relevancia y realismo político. Las actividades de mitigación, incluyendo la protección de los bosques y la reforestación, reciben de los fondos multilaterales para el clima más de cinco veces más que las de adaptación, con USD 3.400 millones y USD 670 millones, respectivamente. Desde 2003 se ha aprobado un total de USD 5.000 millones para 550 proyectos en la región latinoamericana, con cargo a los fondos multilaterales para el clima.
Los retos
Las señales sobre la transición energética, en particular la eliminación gradual de los combustibles fósiles, así como el cumplimiento de las altas expectativas creadas en la COP27 de Sharm-el-Sheikh sobre la financiación de pérdidas y daños, serán probablemente las pruebas de fuego de los debates de este año. La COP28 tiene lugar en un contexto geopolítico bastante tenso, caracterizado por la guerra de agresión rusa contra Ucrania, por la confrontación EE.UU.-China y por la agudización del conflicto de Medio Oriente, luego del atentado terrorista de Hamás el 7 de octubre.
La pregunta es si este telón de fondo tendrá alguna influencia en la dinámica de las negociaciones. Los resultados de las más recientes conversaciones entre China y los EE.UU. no parecen muy prometedores. La ausencia de cualquier mención al cambio climático nos muestra que el acuerdo entre las dos superpotencias no es nada innovador.
Toma algunas medidas técnicas importantes, pero no hace nada para frenar la rápida expansión de las centrales eléctricas alimentadas con carbón en China, por ejemplo. La reciente decisión del presidente Joe Biden de no asistir a la conferencia tampoco es muy halagadora.
Como bien se sabe, América Latina está ya entre las regiones más afectadas por el cambio climático. El hecho de que los países de esta región dependan en gran medida de la agroexportación o de la extracción de recursos y de actividades intensivas en carbono para su desarrollo económico implica retos enormes a la hora de pensar en una transición justa. La inestabilidad social y política está fuertemente vinculada a la volatilidad de los precios de las exportaciones de materias primas de las cuales depende la región. Las políticas sólidas de transición ecológica y justa son cruciales para lograr objetivos climáticos regionales y globales, para los cuales la financiación sigue siendo un desafío importante.
¿Qué llevan en el equipaje las delegaciones de la mayoría de los países del continente rumbo a la COP28? Pues en primer lugar el eterno problema estructural de la desigualdad, que sigue siendo uno de los desafíos más difíciles de afrontar en la región. América Latina y el Caribe (ALC) sigue siendo la región más desigual del mundo.
En un mundo postpandemia, los países de ALC, sumidos en crisis económicas y sanitarias, probablemente estén más preocupados por la recuperación económica que por la protección del medio ambiente. Sin embargo, poner estos dos problemas como contrarios excluyentes o quizás antagónicos no sea quizás la estrategia más inteligente.
Uno de los conceptos más importantes en la dinámica de las deliberaciones lo constituye el de la transición justa, introducido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que lo define de la siguiente manera: «Ecologizar la economía de la manera más justa e inclusiva posible para todos los interesados, creando oportunidades de trabajo decente y sin dejar a nadie atrás». Este concepto tiene serias implicaciones que será necesario tomar en cuenta a la hora de implementar las medidas necesarias, tanto en el campo de la mitigación como en el de la adaptación. En el caso de Latinoamérica, países como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Honduras y Paraguay han incluido objetivos y medidas de transición justa en sus CDN. Este es, sin embargo, un primer paso que podría ser esencial a la hora de centrar los debates en la COP28.
Un análisis de las últimas conferencias muestra que ALC no ha sido capaz de presentarse con una sola voz. Por un lado, la toma de posiciones más radicalizadas provenientes de procesos populistas, sean de derecha o de izquierda, y, por el otro, las posturas negacionistas no han dado buenos resultados, ni para las contrapartes, ni para los intereses regionales.
Lo más importante sería desarrollar una posición coordinada, a nivel latinoamericano, que ponga en la mesa de discusiones los retos de la región, especialmente en lo referente a la adaptación y a las exigencias en torno a financiamiento y, por qué no, a la implementación de un fondo de daños y pérdidas.
Pedro Morazán es Doctor en Economía e investigador del Instituto SUEDWIND (Alemania). Fue investigador jefe del Depto. de Políticas de Desarrollo de dicho instituto y representante de Alemania ante la red europea no estatal para el desarrollo CONCORD.
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