La paradiplomacia y los nuevos marcos de la cooperación internacional, por Nahuel Oddone
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Las relaciones internacionales enfrentan una crisis sin precedentes, tanto a nivel global como regional. Esto es consecuencia de la crisis del multilateralismo, que surgió antes de la pandemia del covid-19, así como del estancamiento de los procesos de integración regional, desde el Brexit hasta el regionalismo latinoamericano.
En la historia de las relaciones internacionales siempre han surgido «otras voces». Por ejemplo, propuestas con una perspectiva bottom-up (de abajo hacia arriba), como un personaje público que reclama un determinado derecho, o una organización de la sociedad civil que tiende a internacionalizarse a través de un cambio multicultural, o acciones de gobiernos no centrales que intentan posicionar sus intereses en la agenda global, entre otros ángulos «alternativos» de las relaciones internacionales.
El brote de covid-19 dejó claro que las pandemias no reconocen fronteras y, también, que los riesgos globales producen fuertes movilizaciones nacionales y locales. Pero, al mismo tiempo, hay que reconocer que las pandemias, como las catástrofes naturales o los conflictos armados, han impactado en los marcos de la cooperación internacional, creando otros nuevos, fomentando su adaptación o cuestionando su existencia.
Las diferencias ideológicas, la ausencia de liderazgos nacionales (aunque sería más correcto decir entre autoridades centrales), la aparición de nacionalismos, y el sentimiento general de «sálvese quien pueda» —sobre todo en el ámbito de la geopolítica de las vacunas—, obliga a buscar e identificar aquellos reductos donde la cooperación internacional permanece y subsiste.
En este contexto, la paradiplomacia ha cobrado impulso. La política internacional de los gobiernos locales ha permitido el intercambio de insumos sanitarios a través de los hermanamientos de ciudades preexistentes, así como la consolidación de plataformas de colaboración a través de diferentes redes para dialogar y compartir buenas prácticas, particularmente enfocadas en los servicios públicos esenciales y la economía local, entre otros.
Al mismo tiempo, la paradiplomacia ha sido clave en algunos países escépticos ante el coronavirus, como Brasil o México, defendiendo los intereses locales de los gobiernos no centrales ante la pandemia.
Las páginas web de algunas redes, como las de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), C40, Metropolis, Eurocities o Mercociudades, entre otras, se adaptaron para ofrecer un menú de políticas para hacer frente al covid-19, basado en experiencias locales.
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La proactividad de estas redes ha sido analizada por diferentes actores del sistema de cooperación internacional, instituciones académicas y el sector privado. Al mismo tiempo, este tema refleja la relativa desarticulación internacional entre los gobiernos centrales, impulsando a las autoridades locales a definir políticas para enfrentar la pandemia y mitigar sus efectos.
Las ciudades hermanas y las redes de autoridades locales parecen ser las ganadoras dentro de las actividades paradiplomáticas desde el comienzo de la pandemia. Pero la pregunta es: ¿qué más podemos esperar? ¿Hacia dónde podemos dirigir este capital acumulado en relación con las lecciones aprendidas y las mejores prácticas aplicadas por las autoridades locales y regionales?
El mundo pospandémico, probablemente con mayores índices de desigualdad, reclama el fortalecimiento de los liderazgos públicos a todos los niveles. Sugiere considerar las capacidades locales de los funcionarios; desarrollar nuevas capacidades relacionadas con la gestión y prospección de crisis y riesgos, y fortalecer las capacidades de negociación, articulación y comunicación para lograr acuerdos público-privados. Es una oportunidad única para repensar los medios de vida de las personas a escala local/regional en el contexto de una globalización muy criticada.
La paradiplomacia permite canalizar diversos liderazgos públicos que logran construir mayores consensos. El liderazgo público no es solo político, es multiactor y multidireccional, bajo un pensamiento dialéctico —como sugiere el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (Ilpes)— que respeta y potencia conocimientos, capacidades y valores.
La paradiplomacia contribuye a un diálogo multiactoral y acompaña la aparición de nuevos líderes territoriales, el fortalecimiento de las capacidades sociales situadas y la movilización de recursos para la localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Sin embargo, es urgente superar la fase de identificación de buenas prácticas y, sobre todo, dotar a las autoridades locales de mejores argumentos técnicos y potenciar sus discursos político-estratégicos sobre la conveniencia de potenciar la paradiplomacia. Asimismo, necesitamos una paradiplomacia más endógena, con una planificación participativa y menos reactiva y/o influenciada por factores exógenos.
El actual escenario internacional, y el papel de la paradiplomacia en la respuesta a la pandemia, es una oportunidad para fomentar la validación de la paradiplomacia, su reflexión y fortalecimiento.
Es fundamental superar las discusiones teóricas y construir consensos sobre el concepto: la acción internacional de los gobiernos no centrales y, a partir de ello, analizar cuidadosamente su apoyo al desempeño de los gobiernos locales/intermedios, a la reducción de las asimetrías y a la profesionalización de los funcionarios públicos que trabajan en la materia, así como a la consolidación de alianzas multiactores para reordenar la vida colectiva.
En cuanto a la profesionalización, los centros de investigación e instituciones académicas juegan un papel importante en el desarrollo y escalamiento de contenidos relevantes sobre paradiplomacia, así como en la creación y/o fortalecimiento de redes para la promoción del intercambio de conocimientos (comunidades epistémicas). Finalmente, la paradiplomacia siempre será útil si logra contribuir a la eficacia y calidad en el proceso de gobernar democráticamente un territorio.
Nahuel Oddone es doctor en Estudios Internacionales (UPV/EHU). Es Jefe de Promoción e Intercambio de Políticas Sociales en el Instituto Social del MERCOSUR (ISM). Anteriormente se desempeñó como Coordinador de Cadenas de Valor en la CEPAL-ONU. Es investigador asociado de la Universidad de las Naciones Unidas en el UNU-CRIS.
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