Las raíces de la aberración política brasileña, por Octavio Amorim Neto y David Samuels
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En una reciente entrevista con el reconocido periódico brasileño Valor Econômico del 24/6/2021, Sérgio Abranches, el politólogo que tanto nos enseñó sobre el presidencialismo de coalición, afirmó: «El modelo político no está funcionando». Para solucionarlo, Abranches recomienda reformas urgentes a las leyes que regulan la remoción presidencial y la selección del fiscal general (PGR) y el establecimiento del referéndum confirmatorio.
Las reformas deben eliminar la facultad unilateral del presidente de la Cámara de Diputados para iniciar procedimientos de remoción contra el titular del Poder Ejecutivo —ha rechazado más de 100 pedidos de impeachment contra el presidente Bolsonaro a pesar del desastroso manejo de la pandemia— e instituir una terna obligatoria para la selección del fiscal general.
El referéndum confirmatorio, en cambio, devolvería a la sociedad el derecho a anular el mandato que ha conferido al ocupante del Palácio do Planalto.
El sistema político brasileño no funciona
Estamos totalmente de acuerdo en que el sistema político brasileño no funciona. Sin embargo, los problemas de Brasil no provienen únicamente de la centralización del poder en manos del presidente de la Cámara o de la falta de una lista obligatoria para la selección del fiscal general. Las amplias prerrogativas del presidente de la Cámara son el resultado de una delegación concedida por los miembros del Congreso interesados en lavarse las manos de decisiones complicadas y costosas.
Es decir, pueden ser revocados o incluso ampliados. En cuanto a la lista obligatoria, aunque se establezca, su intención original puede ser eludida por la connivencia entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Estados Unidos tuvo el mismo problema con Trump, que empezó a utilizar al giscal general de la Unión como si fuera el abogado particular del presidente.
Las tradiciones no importan si los funcionarios elegidos las ignoran.
Al igual que Abranches, también vemos que, de hecho, el Congreso brasileño no ha ejercido su papel constitucional de freno y contrapeso a las tendencias autocráticas del jefe de Estado, disolviendo así la separación de poderes prescrita por la Carta de 1988.
La gran cuestión, sin embargo, no reside en la falta de separación constitucional entre los poderes Ejecutivo y Legislativo sino en la absoluta separación entre sus bases electorales y su desempeño, lo que, a su vez, conduce a una falta de responsabilidad política colectiva por parte de los políticos oficialistas, generando la percepción de que los miembros del Congreso no piensan en el país, animados solo por estrechos intereses personales.
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No es de extrañar que a los políticos oficialistas les vaya bien en las elecciones legislativas de 2022, incluso si Bolsonaro no es reelegido, como recordó Gilberto Kassab, líder del PSD (Partido Socialdemócrata) y uno de los más sagaces intérpretes de la escena política brasileña, en una reciente entrevista con O Globo. Este «desajuste» electoral es sencillamente imposible en los sistemas parlamentarios y mucho más difícil en los sistemas presidenciales bipartidistas, como el estadounidense.
El desajuste es imposible en el parlamentarismo porque el primer ministro carece de una base electoral independiente. En un sistema presidencialista puro o semipresidencialista, aunque las elecciones del Ejecutivo y el Legislativo se celebren el mismo día, el electorado del presidente es nacional, mientras que cada legislador tiene un electorado mucho más restringido geográficamente. El electorado de un primer ministro es precisamente el de su partido parlamentario. Por otra parte, un presidente puede obtener la victoria en una parte del país, mientras que su partido puede ser dominante en otra.
El problema de Brasil son los partidos políticos
El problema de Brasil, por tanto, son los partidos políticos y el entorno institucional en el que operan. El actual presidente no tiene afiliación partidista porque no le son útiles. Los políticos oficialistas prefieren tener a Bolsonaro fuera de sus asociaciones porque, como señala Abranches, aún no saben si apoyar al excapitán es un costo o un beneficio.
Del problema partidario-institucional nace la asombrosa aberración que se observa hoy en el país: la ausencia de una oposición vigorosa a un gobierno que ha hecho tanto mal y ha afrentado al régimen democrático. Después de todo, ¿dónde están el PT y el PSDB?
De la observación de esta aberración se extrae una importante lección: la activación de los controles y equilibrios no depende de lo que esté escrito en la Constitución sino de la percepción, por parte de los miembros del Congreso, de que pueden perder las próximas elecciones.
Si los miembros del Congreso pueden desligar tan completamente su destino electoral del de la Presidencia de la República, ¿por qué deberían hacer algo con respecto a Bolsonaro? Al fin y al cabo, los miembros del Congreso han podido beneficiarse de la debilidad política del gobierno obteniendo grandes tajadas del presupuesto federal sin incurrir en grandes costes electorales.
Puede ser que el PT se mantenga al margen porque quiere dejar que Bolsonaro se cocine a fuego lento. Puede ser que el PSDB esté en la valla porque gran parte de su electorado votó por Bolsonaro en 2018 y, como el PT, también quiere ver al excapitán lentamente asado. Es posible que ambos partidos teman el fanatismo bolsonarista y su ala militar. Además, hay que recordar que la polarización petismo-antipetismo no ha contribuido a la acción conjunta de los partidos y líderes que rechazan a Bolsonaro.
En cualquier caso, la ausencia de «frenos y contrapesos» es el resultado de la ausencia de un liderazgo en la oposición que movilice enérgicamente las fuerzas en el Congreso y en la sociedad contra el gobierno. Ningún país puede confiar solamente en el Poder Judicial para hacerlo.
Por eso, para arreglar los males políticos brasileños, creemos que la adopción del semipresidencialismo —sistema híbrido en el que un jefe de Estado elegido por votación popular comparte el Poder Ejecutivo con un jefe de Gobierno responsable ante el Poder Legislativo— es un paso en la dirección correcta, ya que hará coincidir el rendimiento electoral de la mayoría parlamentaria con el del jefe de gobierno.
Una reducción radical del número de partidos también facilitará la tarea.
Reformas como las propuestas por Sérgio Abranches son ciertamente importantes. Sin embargo, se necesitan cambios constitucionales más profundos para llegar al corazón del problema institucional-partidista que aquí se describe.
Este artículo expresa la opinión de los autores, y no representa necesariamente la opinión institucional de FGV y de la Universidad de Minnesota.
Octavio Amorim Neto es cientista es político y profesor de la Escuela Brasileña de Adm. Pública y Empresarial de la Fundación Getulio Vargas (EBAPE/FGV). Doctor por la Universidad de California-San Diego. Especialista en instituciones políticas comparadas, política exterior y relaciones cívico-militares.
David Samuels es un politólogo estadounidense y profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Minnesota, EE. UU. Doctor de la Universidad de California, San Diego. Se especializa en política comparada y política brasileña.
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