Los socios iraníes y el Convenio 169 de la OIT, por Humberto Villasmil Prieto
Twitter: @hvmcbo57
Siempre nos llamamos entre
nosotros buenos muchachos
Henry Hill, Goodfellas
En fecha 9 de agosto del corriente la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad Central de Venezuela mediante un comunicado que, por su coraje cívico y universitario merece mi reconocimiento, se pronunciaba sobre la cesión del gobierno venezolano en favor de la República Islámica de Irán de un millón de hectáreas de tierras de cultivo.
De todas las consideraciones que se hacen en el texto sobre las que muy poco más podría aportar este escribano, destacaría una en particular que aspiro justifique estas líneas:
“La mayoría de las instituciones nacionales que han denunciado la entrega del territorio venezolano a Irán lo han hecho desde la perspectiva de la violación de la precitada norma constitucional –se refieren al artículo 13 de la Constitución– lo que evidentemente es una razón suficiente para afirmar el quiebre del principio de soberanía territorial que constituye la base de cualquier Estado. Sin embargo, esta Cátedra de Derecho Constitucional debe agregar, como aspecto sustantivo, la violación de la dogmática de derechos humanos establecida y reforzada por el sistema interamericano de derechos humanos; específicamente, en la temática de los derechos de las comunidades autóctonas que habitan en el vasto territorio (…)”.
Continúan los profesores: “Y esto resulta indispensable y de la mayor complejidad en el caso de las comunidades indígenas no integradas, las cuales requieren en grado superlativo de una representación independiente y adecuada; específicamente, en la defensa de sus territorios ancestrales y en la preservación de su entorno vital. Estas comunidades son las primeras afectadas por esta inconstitucional cesión territorial”.
Las etnias “conformadas por los pueblos Hodï (Jödi), Yanomami y Uwottüja (Piaroa), que habitan al sur del Orinoco, en los estados Bolívar y Amazonas, en condiciones de contacto inicial o aislamiento voluntario”, apunta el comunicado, estarían gravemente afectadas por lo que la cesión de un territorio tan extenso supone.
Las afectaciones a los pueblos originarios resultan de distinto orden, pero el espacio y desde luego las capacidades de quien escribe obligan a priorizar y, en virtud de ello, a poner en valor la abierta violación que del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) ha supuesto el anuncio.
La situación de los pueblos indígenas y tribales fue una preocupación de la OIT desde su fundación en 1919. De entrada, la discriminación y la explotación de los pueblos indígenas había inspirado en particular al Convenio 29 sobre el trabajo forzoso de 1930, ratificado por Venezuela en 1944; un tratado que inició lo que fue el largo recorrido de la legislación internacional sobre los derechos humanos.
El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) de la OIT –en lo adelante el Conv.169– es el único tratado internacional –abierto a ratificaciones por los Estados– y persigue la promoción, garantía y protección de los derechos de los pueblos originarios. Ha sido ratificado a la fecha por 24 países (Alemania, el 23 de junio de 2021, la más reciente), entre ellos, 15 de la región, por lo que América Latina y el Caribe concentran el mayor número. Venezuela, que a la fecha ha ratificado 54 convenios de la OIT, depositó el instrumento de su ratificación el 22 de mayo de 2002.
El Conv. 169 –que fue precedido por el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957 (núm. 107) todavía vigente en varios países, como El Salvador, Panamá, Cuba, Haití y la República Dominicana, que no han ratificado el Convenio 169, lo que hubiese supuesto la denuncia automática del primero– es un típico convenio de gobernanza.
Los principios de participación y de consulta son la piedra angular del instrumento que con ello quiso estimular la gobernanza democrática y el desarrollo incluyente y sostenible. Por ende, es también un convenio de diálogo social, el paradigma transversal a todo el hacer de la OIT, única agencia del sistema de Naciones Unidas de integración tripartita.
El Conv. 169 establece el derecho a la consulta y a la participación de los pueblos indígenas y tribales en las políticas y en los programas que puedan afectarles, tales como sus costumbres y tradiciones, el derecho a la propiedad, la utilización de los recursos naturales encontrados en tierras tradicionales, el empleo, la capacitación profesional, las artesanías y las industrias rurales, la seguridad social y la salud, la educación, los contactos y la comunicación a través de las fronteras. El ámbito de aplicación de la consulta y de la participación se da en el contexto de las relaciones entre los pueblos indígenas y los estados.
“El objetivo del Convenio es superar las prácticas discriminatorias que afectan a estos pueblos y hacer posible que participen en la adopción de decisiones que afectan a sus vidas. Por lo tanto, los principios fundamentales de consulta y participación constituyen la piedra angular del Convenio” (OIT. Comprender el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales).
Si bien el Convenio no incluye una definición de pueblos indígenas y tribales ofrece sí una serie de criterios subjetivos y objetivos para su identificación; por ende, hizo suya la terminología incluyente de “pueblos indígenas y tribales” atribuyéndole a ambas categorías los mismos derechos.
El establecimiento de mecanismos de consulta es fundamental para garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas en la toma de decisiones. Por ende, los artículos 6 y 7 (referidos a la consulta y a la participación) resultan disposiciones clave del Convenio núm. 169 sobre las cuales “reposa la aplicación de las demás disposiciones (Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Ceacr), 76.ª reunión, 2005. Observación Guatemala (párrafo 6) (publicación 2006).
Lea también: ¿Venezuela sin salida?, por Griselda Reyes
En una observación general de 2019 la CEACR reiteró, como lo había hecho en observaciones generales anteriores (2009 y 2011), que “el Convenio consagra como eje fundamental el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera efectiva en la adopción de decisiones que puedan afectarlos, así como en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Para que se garantice una participación efectiva, la Comisión considera que es clave que se desarrollen y fortalezcan instituciones con la participación de los pueblos indígenas.”
Enseguida, en esa misma observación, la Ceacr subrayó que el Convenio, “consagra el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados como una herramienta para que [los pueblos indígenas] puedan participar plenamente en la adopción de decisiones que les afecten. En este sentido, el Convenio prevé la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente; y, especialmente, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en sus tierras”.
En la Observación 2010/81, la CEACR dejó dicho: “Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Con todo, en un caso en particular –relativo al traslado, reubicación y al derecho de los pueblos a regresar a sus tierras tradicionales (Art. 16)– la Ceacr entiende la consulta de un modo particular connotando el alcance del consentimiento. El párrafo 2 del artículo 16 prevé expresamente el «consentimiento», dado libremente y con pleno conocimiento de causa de los pueblos indígenas cuando la reubicación de las tierras que ocupan se considere necesaria como una medida excepcional”.
La República Islámica de Irán, por su parte, apenas ratificó a la fecha 15 convenios de la OIT entre los que no se incluyen el Convenio 169, tampoco los convenios fundamentales sobre la libertad sindical (núms. 87 y 98) ni el Convenio 138 sobre la edad mínima para el trabajo.
Cada seis años el país ratificó en promedio un convenio internacional del trabajo: cinco en lo que va de siglo y solo 10 desde 1919. Lo anotado sorprendería más aún si se considera que se trata de un Estado fundador de la OIT (1919).
En el Informe de la Ceacr a la 110.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2022, el cuerpo dirigió a Irán una larga observación sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, (núm.111) que destacó incumplimientos a propósito de la protección contra la discriminación en el empleo y la ocupación; sobre la discriminación basada en el sexo, entre ellas, restricciones legales en relación con el empleo de las mujeres, sobre la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres y, lo que nos interesará especialmente, contra la discriminación basada en la religión y en el origen étnico.
En relación a esto último, la Ceacr “insta de nuevo al Gobierno a tomar las medidas necesarias para eliminar la discriminación, en la legislación y en la práctica, de los miembros de las minorías religiosas, especialmente los grupos religiosos no reconocidos, en materia de educación, empleo y ocupación, y a adoptar medidas para fomentar el respeto y la tolerancia en la sociedad de todos los grupos religiosos. La Comisión pide una vez más al Gobierno que considere la posibilidad de modificar o derogar la Ley de Selección para garantizar que las personas de todas las religiones y orígenes étnicos tengan igualdad de acceso al empleo y a las oportunidades tanto en el sector público como en el privado, así como a las instituciones de formación y educación….”.
Tratándose, la consulta y la participación, de un tópico tan crucial, la Ceacr reconoció dos desafíos fundamentales con relación a ambos: “(…): i) Garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indígenas y tribales; e (ii) incluir disposiciones en la legislación que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarán concesiones para la explotación y exploración de recursos naturales” (Ceacr. Observación General sobre el Convenio núm.169, 2008, publicada en 2009).
Lea también: Frente Institucional Militar exige aclarar convenio con Irán
Pero, puestos en la necesidad de priorizar, se dijo antes, poca duda habría de que el Artículo 17 del Convenio resulta el más gravemente concernido: “1. Deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos pueblos. 2. Deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos”. El tenor imperativo de las normas que se mencionaron dejaría poca duda de su sentido y alcance.
En este caso, como se observa, la consulta tiene y reclama, por ende, una significación particular que, como tal, vincula a este Convenio de la OIT con otros instrumentos internacionales, por todos, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007) que se refirió también al derecho a la consulta; en concreto, el artículo 19º de este texto viene a decir: “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado.”, regla que se reitera en distintas disposiciones de la Declaración, a la sazón, en los artículos 28, 29, 32, etc.
Desde luego que la obligación de una consulta efectiva a los pueblos indígenas y tribales así como la responsabilidad internacional por la violación del Conv. 169 corresponde al gobierno venezolano. Con todo, la República Islámica de Irán (que no lo ratificó), queda obviamente obligada por lo que como miembro le supone la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo que acaba de enmendarse, por cierto, para incorporar un quinto módulo de derechos y convenios vinculados a un entorno de trabajo seguro y saludable.
Poca duda tendría este escribano de que si otro fuera el caso la progresía internacional habría puesto el grito en el cielo. Pero no; se trata de uno de los nuestros (Goodfellas) –como la laureada película de Martin Scorsese– y ello merecerá el silencio, si no, mirar para otra parte.
Humberto Villasmil Prieto es Abogado laboralista venezolano, profesor de la UCAB. Miembro de número de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Soc.
TalCual no se hace responsable por las opiniones emitidas por el autor de este artículo
