Un accidentado retorno a la Bicameralidad, por Fernando Tuesta Soldevilla
Después de más de tres décadas Perú vuelve a tener un parlamento bicameral. El último fue cerrado por Alberto Fujimori como consecuencia del golpe de Estado de 1992. Pero su necesario retorno ha sido inversamente proporcional a la calidad de los congresistas que lo han aprobado. Su restablecimiento se lleva adelante en medio del alto desprestigio del Congreso. Sólo el 6% de los peruanos aprueban su desempeño. Así, los portadores del cambio constitucional, portan también sus limitaciones y pequeños intereses. La modificación alcanza 53 artículos de la Constitución que, por su número e impacto, es la mayor cambio constitucional de la carta de 1993.
El largo camino al bicameralismo ha supuesto un deterioro del (sub representativo) parlamento unicameral, no solo por la cada vez peor calidad de los representantes, sino también por el abuso de cuestionables leyes aprobadas en tiempo récord, exceptuando trámites de comisiones o dobles votaciones.
Así como, desde el 2016, someter, acosar y tener en vilo al presidente con la espada de Damocles de una mala interpretación de la figura de la vacancia presidencial.
La desafección de la política y el rechazo visceral de los peruanos hacia el parlamento, los partidos y los políticos es tan alto –ciertamente ganado con todos los méritos– que todo lo que nazca de sus manos, será también rechazado. De eso no se ha salvado la bicameralidad que, el 2018 pasó por un referendum, como una de las cuatro preguntas impulsadas por Martín Viscarra quien lo propuso, contando con el apoyo de la mayoría de peruanos, pero el cambio de artículos importantes en el Congreso, llevó a que el ex presidente diera marcha atrás y la bicameralidad fuera rechazada por más del 90% de los votantes.
Pero, desde julio del 2021 se ha creado en el Congreso una inédita coalición de extrema derecha y una izquierda conservadora que se ha convertido en un poder arrollador que no cesa en controlar instituciones (Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, Sunedu), así como denunciar, destituir, inhabilitar o intentar hacerlo, a funcionarios de la Junta Nacional de Justicia, Ministerio Público y organismos electorales.
Ciertamente hay decenas de congresistas con carpetas fiscales abiertas, otros sumidos en escándalos y muchos defensores de intereses corporativos y también mafiosos. La fuerza de los votos se ha convertido en la dictadura parlamentaria que nadie puede detener ni controlar, menos un gobierno que vive del balón de oxigena puesto desde los escaños parlamentarios. Sin él, no sobrevive.
De esta manera, el impulso reformador de la bicameralidad, ha sido más con el claro propósito de reelegirse, que mejorar el edificio parlamentario. En ese tránsito, han rediseñado un sistema político con un claro desbalance a favor del poder legislativo y, al interior de este, a favor del senado.
Hasta 1992 el parlamento estaba compuesto de una cámara de senadores de 60 miembros y una cámara de diputados de 180. Fujimori lo redujo de 240 congresistas a 120, la mitad. Y el Perú, quinto país en población y número de congresistas en América Latina, pasó a ubicarse en el decimocuarto, teniendo desde entonces menos parlamentarios que Bolivia, Ecuador, Chile o Uruguay, países con mucho menos población. Se desarrollaba así una extrema sub representación.
Este enorme cambio institucional fue posible por la presencia de un gobierno autoritario, como sucedió cuando Ecuador y Venezuela también cambiaron su diseño parlamentario de bicameral a unicameral.
El cambio de la Constitución conforma un nuevo Poder Legislativo, en donde el Senado está compuesto por un mínimo de 60 representantes. Se señala que cada circunscripción debe tener un senador, sin precisar qué se entiende por circunscripción. Puede ser una región o no, eso lo determinará entonces la ley de desarrollo. En todo caso, el resto se elegirá por distrito único, por lo que habrá senadores de distinto origen ¿cuál es la razón? No se explica. Pero lo que sí conocemos es que tendrá un efecto en la representación. Los que salgan elegidos serán mayoritariamente de Lima y las grandes ciudades que tienen más población, en detrimento de otras.
Pero aquí un detalle. Para ser senador se requiere tener 45 años, edad fuera de cualquier sustento razonable. Al presidente de la república se le exige 35 años y para diputado 25 años. En América Latina, desde 18 años en Bolivia, hasta 35 años en Paraguay. Sin duda un requisito así, deja fuera de competencia a muchos políticos. Pero el artículo deja una puerta abierta para los actuales congresistas, pues, señala que el requisito alternativo es haber sido «diputado o congresista». Para las elecciones del 2026, 32 congresistas no tendrían 45 años, pero con esta norma estarían habilitados para candidatearse. Los diputados y senadores podrán ser reelegidos, pero no han hecho lo propio con los gobernadores y alcaldes.
La relación entre las cámaras es asimétrica, pues los diputados se encargarán de elaborar las leyes y mantener la función de control político. En cambio el senado se encargará de elegir a las altas autoridades y de revisar las leyes. El detalle en este caso no es sólo que revisa los proyectos de ley aprobadas por los diputados, sino que los puede modificar y enviar –sin injerencia de diputados– al ejecutivo para que los promulgue. Pero también los puede rechazar y estos serían archivados, por lo que no sería devuelto a diputados. Es decir, el senado se convierte en la cámara con más poder. Allí seguramente candidatearán muchos de los actuales congresistas.
En relación con el ejecutivo, el gabinete de ministros recién juramentado se presenta ante el Congreso para exponer sus planes, pero ya no deberá solicitar el voto de confianza (investidura) como hasta ahora. Esta medida está bien, si no fuera porque no forma parte de un diseño de equilibrio de poderes. Al ejecutivo le es difícil contener al legislativo, pues, sólo puede disolver la cámara de diputados -no senado- si en dos oportunidades se ha negado una cuestión de confianza o censurado a gabinetes ministeriales. Es más, en el último año del quinquenio no se puede disolver la cámara de diputados, por lo que el Congreso podría censurar ministros y gabinetes sin límite alguno. Estamos pues delante de un sistema hiper parlamentarizado.
Finalmente, el Fiscal de la Nación es investido de más poder. Si el senado acusa a un funcionario, la cabeza del Ministerio Público evalúa si da curso a la acusación penal. No como hasta ahora que tenía la obligación de acusar. La discrecionalidad es alta, pero también preocupante cuando se trata de una institución que ha sido objeto de muchos cuestionamientos y claras capturas políticas.
Renace así la bicameralidad con más que imperfecciones, en medio de otras leyes de claro contenido contrarreformista que limita las posibilidades de tener un diseño que en algo permita encaminar el tan destartalado edificio parlamentario.
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Nada hace presumir que la calidad de la política mejorará. La representación podrá tener incluso peores perfiles que los actuales, que ya es mucho decir. Entre tanto la presidenta Dina Boluarte está envuelta en un escándalo en donde no sabe cómo demostrar el origen de más de una decena de relojes en los que los Rolex, la han hecho tambalear y convertirla aún más en dependiente del parlamento peruano.
Fernando Tuesta Soldevilla es Profesor principal de Ciencia Política de la PUCP. Fue Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electoral (ONPE). Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad Mayor de San Marcos. Realizó estudios de doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg (Alemania).
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